Городские руководители: между государством и народом
В этом сборнике представлены десятки биографий «первых» лиц – руководителей города Перми, которые на протяжении более чем двух столетий определяли развитие города. От их деятельности зависело лагоустройство города, самочувствие и благополучие его жителей.
Истоки Перми уходят к 1723 году, когда в месте впадения речки Егошихи в Каму был основан медеплавильный завод. Заводским поселком правляло заводское руководство. Указом Екатерины II от 16 ноября 1780 года было предписано: «Город губернский для Пермского наместничества назначить в сем месте, наименовав оный город Пермь». Тогда и возникла необходимость создания городского управления.
Объективная потребность в выделении и создании самостоятельного уровня городского управления определялась развитием общества, усложнением его жизни, усилением социальной дифференциации в обществе, наступлением эпохи индустриализации. Когда Екатерина II принимала «Грамоту на права и выгоды городам Российской империи», она насчитала в стране 216 городов. В настоящее время в России 1095 городов, 329 городских районов и округов, 1348 поселков городского типа. Городское население в настоящее время составляет
73% от всего населения страны (103,8 млн чел. ). В органах местного самоуправления страны работает более 500 тыс. человек[1]. Именно от эффективности деятельности городских руководителей зависит качество жизни большинства населения страны.
Город Пермь сыграл в истории государства значимую роль. Начиная с XVIII века и до начала XXI он был «столичным» городом провинции. Он был центром большой губернии, несколько лет был центром округа и района, затем стал областным центром, теперь – столица края. В судьбе его руководителей также отразилась вся история провинциальной России – от патриархального общества до общества индустриального, от революций до «застоя», от реформ до контрреформ.
Разные люди оказывались в роли городских руководителей. С точки зрения социальной, едва ли не все слои общества поставляли кадры «на город» (пожалуй, кроме дворянства). В социальном составе городских руководителей отражались судьба и предназначение города: Пермь – город административный, купеческий, индустриальный. Соответственно, и руководили городской жизнью купцы, чиновники, бывшие крестьяне и рабочие, служащие.
Место городской власти в системе властных отношений страны неоднократно менялось. Первоначально она рассматривалась как элемент местного самоуправления, при этом Екатерина II вполне сознательно шла на расширение властных полномочий регионов, на расширение выборности в органы местной власти. Так, в России было около 15 тысяч чиновников в органах местного управления, примерно две трети из них – выборные[2]. Императрица полагала, что это позволит лучше использовать силы местных сообществ, поможет предотвращать народные бунты, подобные Пугачевскому.
В советскую эпоху городская власть рассматривались как часть системы государственной власти, состоящей из Советов депутатов трудящихся (народных депутатов). Советская система основывалась на идее привлечения широких слоев народа к управлению, на идее выборности и контроля масс над выборными народными представителями. Однако укрепление бюрократии (политической и государственной) привело к подчинению аппарату Советов их выборных органов.
В постсоветский период городская власть стала рассматриваться как элемент системы местного самоуправления, как форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая «самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения…»[3].
Значимыми оказались и изменения в стратегических ориентирах деятельности городских руководителей. Екатерина II, принимая «Грамоту на права и выгоды городам Российской империи», надеялась: «…и несомненно уповаем, что верноподданные наши, граждане городов наших, похвальным радением, доброю верою в торговле, промыслах и ремеслах и поведением, соответствующим благому нашему об них попечению, будут пособствовать возвышению мест ими населяемых в цветущем состоянии, и тем вяще заслужат нашу императорскую к себе милость и благоволение, в залог коих восхотели мы данныя от нас городам, их обществам и членам сих обществ выгоды и преимущества подтвердить нашею жалованною
грамотою…». Императорская милость за «возвышение мест в цветущем состоянии» стала главным официальным стимулом деятельности городских глав.
После революции в октябре 1917 г. восторжествовала идеология классового этатизма. По Конституции СССР, местные Советы решали «все вопросы местного значения, исходя из общегосударственных интересов и нтересов граждан, проживающих на территории Совета…» (ст. 45 Конституции СССР 1977 г. ). На первое место выходят интересы государства, которые проводились через политику КПСС.
В постсоветский период руководители города должны были исходить в своей практической деятельности «из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций». Более двух веков потребовалось для того, чтобы на уровне права был признан приоритет интересов населения в местном управлении.
За прошедшее время значительно расширился круг обязанностей руководителей города. При Екатерине II для городской Думы определялось 8 позиций, по которым ей «предлежат попечения»: «1. Доставить жителям города нужное пособие к их прокормлению или содержанию; 2. Сохранять город от ссор и тяжеб с окрестными городами или селениями; 3. Сохранять между жителями города мир, тишину и доброе согласие; 4. Возбранять все, что доброму порядку и благочинию противно, оставляя, однако ж, относящееся к части полицейской
исполнять местам и людям, для того установленным; 5. Посредством наблюдения доброй веры и всякимя позволенными способами поощрять привоз в город и продажу всего, что ко благу и выгодам жителей служить может; 6. Наблюдать за прочностию публичных городских зданий, стараться о построении всего потребнаго, о заведении площадей, для стечения народа по торгу, пристаней, анбаров, магазейнов и тому подобнаго, что может быть для города потребно, выгодно и полезно; 7. Стараться о приращении городских доходов на пользу города и для разпространения заведений по приказу общественнаго призрения;
8. Разрешать сомнения и недоумения по ремеслам и гильдиям в силу сделанных о том положений»[4].
С тех пор в круг «попечения» городских властей добавились десятки новых позиций, поскольку жизнь города стала сложной, многофункциональной, взаимозависимой. В Законе РСФСР «О городском, районном в городе Совете народных депутатов» от 29 июля 1971 г. (в ред. от 3 августа 1979 г. ) в разделе, посвященном правам и обязанностям городских Советов, указывалось почти на 130 обязательных позиций, по которым организовывалась деятельность Советов, и за них, почти за каждый, отвечал председатель горисполкома. В настоящее время по Федеральному закону №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа относятся 27 основных направлений деятельности, в их перечне – традиционные для российских городов направления: бюджет города, планы его развития, дороги, здравоохранение, торговля, благоустройство, образование и многое другое, что постоянно является предметом заботы городских руководителей.
Для рассматриваемого периода истории были характерны несколько общих тенденций в развитии городской власти, которые проявлялись независимо от специфики политического режима и организации государственной власти, правящей политической силы и др.
Городская власть возникала в ответ на потребность городских сообществ самоорганизации. Центральная власть использовала эту потребность, стремясь переложить на городские сообщества целый ряд хлопотных функций. Потребность в городском самоуправлении особенно стала усиливаться в период становления индустриального общества, когда набирали темп естественные для этого процесса тенденции. А именно – началась ускоренная урбанизация, стала усложняться социальная жизнь городов, возрос уровень социальных взаимодействий, изменилась социальная структура городов. В условиях усложнения социальной и хозяйственной жизни управлять городами методами уходящей эпохи, отжившими свой век, стало проблематично, поэтому центральная власть
начала искать способы привлечения «лучших» представителей городских слоев к управлению городами на выборной основе.
Привлечение населения к выборам городской власти всегда носило ограниченный характер. В зависимости от эпохи существовали определенные фильтры и цензы, ограничивавшие круг потенциальных избирателей, создавались политические институты, которые являлись передаточными звеньями, достаточно сильно корректирующими волю массового избирателя. При «царском режиме» количество избирателей ограничивалось различными цензами, в первую очередь сословными и имущественными. При советской власти в условиях всеобщего избирательного права глав городов (председателей горисполкомов) формально избирали на сессиях городских советов (а не всеобщим голосованием населения), а фактически кандидатура главы города предопределялась мнением соответствующего партийного комитета и его первого секретаря. Впрочем, и в настоящее время существуют мощные тенденции, направленные на фактическое предопределение кандидатуры городского хозяина в обход мнения горожан.
Власть руководителя города всегда была существенно ограничена. Он действительно занимался лишь сугубо местными делами, развивая инфраструктуру города, местное хозяйство, занимаясь благоустройством, развитием в рамках ассигнований социальной и культурной сфер. Всегда существовал довольно жесткий контроль над деятельностью городских руководителей, в первую очередь контроль «сверху». «При царях» за их деятельностью надзирали губернаторы, при Советах – партийные комитеты, центральные органы власти и управления.
Так, исполкомы городских Советов формально подчинялись городскому Совету, а реально – вышестоящим исполнительным и распорядительным органам.
Должность председателя горисполкома областного центра была номенклатурной должностью, долгое время кандидатуры на эту должность утверждались в обкоме КПСС и ЦК КПСС.
Очевидно, что городские руководители всегда действовали в условиях ограниченных ресурсов, поскольку основные средства, заработанные в городе, уходили в центр. Поэтому проблемы жилья, благоустройства, дорог – вечные проблемы российского индустриального города. Вместе с тем многие городские достижения – заслуга нескольких поколений городских руководителей, одни из которых начинали, другие – продолжали общее дело. Самый главный дефицит для городского руководителя – дефицит времени, которое отводится для реализации стратегических целей. Конечно, основная масса дел в городе – это текущие дела, направленные на поддержание его жизнедеятельности. Однако и для их устойчивого решения требуются значительные вложения, продуманная стратегия, организация всего сообщества на реализацию общих задач.
Сами условия избрания и пребывания в должности городских руководителей не давали возможности «стратегического» управления, поскольку до революции городской голова избирался только на три года, и редко кто из них переизбирался на второй срок. При советской власти председатели горисполкома также избирались, как правило, на два с половиной года (на время деятельности городского Совета), и не все из них получали возможность продолжить свою работу на второй, тем более на третий срок.
В XIX веке нередко были случаи, когда городские головы не очень стремились оправдать доверие своих избирателей, посвящая все свои силы решению личных или коммерческих дел. Лишь некоторые из городских голов Перми того времени зарекомендовали себя как руководители, по-настоящему болеющие за интересы города, стремящиеся сделать жизнь его населения более удобной и благоустроенной. Среди них назовем А. М. Попова, И. Р. Жмаева, Д. Е. Смышляева, И. Ф. и И. И. Любимовых, П. Е. Шавкунова, П. Е. Сигова, И. Н. Суслина, А. В. Синакевича, П. А. Рябинина и др.
При советской власти в первые три десятилетия ее существования средний срок пребывания на посту председателя Пермского горисполкома не превышал одного года. В первые послереволюционные годы это определялось нехваткой кадров и «революционной целесообразностью», и руководители постоянно перебрасывались с места на место. В дальнейшем сложилась традиция номенклатурных перемещений. Во второй половине 1930-х годов часть «первых» руководителей города была репрессирована по надуманным обвинениям.
В сложные, переломные эпохи, когда менялись правила игры и условия существования для всего общества, многие из руководителей, даже кратковременно находясь на главной городской должности, оставили о себе память как об организаторах, которые в экстремальных условиях решали главные задачи, стоящие перед обществом. Это можно сказать о первых советских руководителях города, сделавших много для утверждения новой формы власти, о руководителях города в период Великой Отечественной войны, которые, несмотря ни на что, решали задачи помощи фронту и организации жизни города в военных условиях, о периоде перестройки и первых годах постсоветского развития, когда рухнули привычные формы и нормы деятельности, а новые правила возникали мучительно, с кризисами и драмами. Лишь во второй половине ХХ века руководители г. Перми получили возможность проявить себя, работая по два и более сроков на должности председателя горисполкома (Н. Н. Зайцев, А. С. Попов, Г. С. Калинкин, В. А. Парфенов, В. Е. Филь). Кстати, Г. С. Калинкин поставил абсолютный рекорд по продолжительности пребывания на посту главы города – 15 лет.
Городские руководители олицетворяли собой власть для населения, к ним обращались по многим вопросам, в первую очередь хозяйственным, бытовым и др. Городским руководителям всегда приходилось проявлять значительную выдумку, энергию, организационные таланты, использовать связи, дипломатические способности, для того чтобы в условиях ресурсных дефицитов сделать для своего города что-то значимое. Многое в деятельности городских руководителей зависело от масштаба личности, от осознания каждым из них своих обязанностей перед страной и городским сообществом. И городское сообщество инициировало многие значимые дела. По сути, все цивилизационные новшества, появившиеся в городе в XIX–XX веках (водопровод, освещение, твердое покрытие дорог, театры и музеи, библиотеки и др.), были ответом на социальный заказ городского сообщества, который формулировался просвещенными слоями города.
Итогом развития городского сообщества, значимую роль в котором сыграли городские руководители, стало возникновение индустриального центра почти с миллионным населением, с богатыми культурными традициями, с развитой инфраструктурой, с огромным научным и техническим потенциалом и одновременно – с большим грузом проблем, накопившихся за переходный постсоветский период. Решение этих проблем – задача следующих лет, но в их решении мы можем опираться на опыт – позитивный и негативный – предшествующих поколений городских руководителей.
Опыт двух столетий городского развития важен как культурный феномен, как нравственная опора. Биографии руководителей города – это маленький слепок жизни, в них – многие сплетения и развязки городской истории, без которой нам не понять дух города, не понять возможностей развития.
